«Съедают суверенитет». Раздобыли и проанализировали непубличные документы об интеграции, которые подписали Лукашенко и Путин
Недавно Владимир Путин и Александр Лукашенко подписали декрет союзного государства. Лукашенко подписал его 4 ноября во время заседания высшего госсовета по видеосвязи. «Если вы не против, я подпишу декрет. Но отвечать будем все, не только я», — почему-то сказал тогда Лукашенко. Но что он подписал? Как это сказывается на будущем страны? Какие риски это нам несет? Все это было непонятно — полный текст декрета нигде не публиковался. «Наша Ніва» разыскала этот и проанализировала документ.
Документ, который подписали Лукашенко и Путин 4 ноября 2021 года
Документ состоит из 124 страниц, мы не будем приводить их все.
Там много общих моментов: «гармонизация правил дорожного движения», «определение порядка маркировки товаров» и др. Но прописаны и моменты, которые ставят крест на суверенитете и независимости Беларуси в обмен на дешевые газ и нефть: идет речь о введении наднациональных органов, гармонизации налогового и таможенного законодательства.
Мы отдали этот документ на анализ экономисту BEROC Дмитрию Круку.
Публикуем фрагменты подписанного документа вместе с комментариями экономиста. Самые опасные моменты он выделял цветом.
«В целом интеграционный план состоит из нескольких частей: из непосредственно декрета, которым утверждаются основные направления реализации положений союзного договора на 2021-2023, и из союзных программ, в которых детализируются шаги и меры нормативно-правового и организационно-технического характера, — говорит Дмитрий Крук. —
До сих пор общественности презентовали краткое резюме. На его базе сложилось преимущественно спокойное отношение к плану: мол, стороны договорились продолжать договариваться, а потому вряд ли это несет существенную угрозу суверенитету страны.
Подписание плана наложилось на множество внутренних и внешнеполитических вопросов, переключивших внимание белорусов. Но, когда я увидел план в полном виде, он оставил другое впечатление. И называть его безобидным не приходится».
«Все приведенные союзные программы я разделил бы на две группы, — продолжает экономист. — Первая — 25 программ из 28, где доминирует риторика гармонизации законодательства, совместных пилотных проектов, а также планируются отдельные организационно-технические мероприятия.
Вторая — программы по гармонизации налогового и таможенного законодательства, формированию объединенного рынка газа, Объединенных рынков нефти и нефтепродуктов.
Первая группа программ затрагивает широчайший круг сфер и отраслей экономики:
- финансовый сектор и финансовая инфраструктура (затронуты почти все соответствующие аспекты от стандартов для финансовых учреждений, надзора, до технических аспектов функционирования платежных систем),
- валютное регулирование,
- бухгалтерские и аудиторские стандарты,
- правила и механизмы конкуренции, внутренней торговли,
- защита прав потребителей,
- промышленность, сельское хозяйство,
- транспорт,
- информационные стандарты,
- ветеринарные и фитосанитарные стандарты.
В своей совокупности эти сферы и соответствующие стандарты формируют то, что экономисты называют институциональным фундаментом (institutional underpinnings). Говоря простым языком, соответствующие правила и стандарты — это фундамент государства и его суверенитета, они задают «содержание государства» на операционном уровне. Еще проще — они задают образ жизни в стране, формируют рамки дозволенного как для людей, так и для власти.
В этой части следует сделать отступление. Сегодня в мире и в академической среде, и на политическом уровне одним из наиболее актуальных является вопрос того, что в результате международных соглашений по внешней торговле страны и их правительства теряют чрезмерную часть своего суверенитета.
Вместо выбора, скажем, из десяти опций они (в результате, например, обязательств по валютному регулированию или по стандартам финрегулирования, продовольственной безопасности и др.) могут выбрать только, например, из двух.
Соответственно, иногда правительства не принимают решений, а их просто оформляют в соответствии с предписаниями международных договоров.
Такая проблема в той или иной степени касается экономических союзов (того же Евросоюза) и даже зон свободной торговли или таможенных союзов.
В нашем случае круг стандартов, которые предлагается «гармонизировать» и «унифицировать», гораздо шире логики обычного экономического союза (последнему плюс-минус соответствует ЕАЭС). Еще раз подчеркну, на повестке дня этого Союзного плана — почти полный ряд институциональных фундаментов. Если такая «гармонизация» и «унификация» произойдет, это съест значительную часть суверенитета страны.
Приведу еще одну параллель. Представьте, что вы живете в обычной квартире в многоквартирном доме.
За определенные бонусы ваш сосед, владеющий десятком квартир в этом же доме, предлагает заключить договор, по которому нужно обустроить правила вашей жизни, ориентируясь на него.
Вы берете на себя обязанности, в какое время можно приходить и выходить из дома, когда ложиться спать, какая мебель должна стоять в вашей квартире и как она должна быть расставлена, как нужно управлять своими финансами и какой соответствующий учет вести, какие продукты можно приобретать, в какие магазины можно ходить, на каком авто нужно ездить, каких животных можно заводить и другие (на 124 страницах). Определенная свобода выбора остается, но только в этих пределах. Но ключ от квартиры и техпаспорт на нее остаются у вас.
Предостережения, вроде приведенных выше, часто опровергаются аргументом, что белорусская сторона все это осознает и будет тормозить такую интеграцию.
Более того, договоры в стиле «гармонизировать» и «унифицировать», мол, договора ни о чем, торговлю воздухом, чтобы потянуть время.
Трудно не согласиться, что намерение белорусской стороны, скорее всего, на самом деле такое.
Тогда возникает принципиальный технический вопрос. Заложен ли в текущий план механизм имплементации, который лишил бы белорусские власти возможности уклониться от фактического выполнения того, что хочет Россия? Исходя из документа, мой ответ на такой вопрос — пока 50 на 50.
С одной стороны, на самом деле, первая группа программ захламлена словами «гармонизация» и «унификация». Это, кажется, как и раньше, оставляет много возможностей для дальнейшего расхождения в интерпретации, долгих согласований и т.д.
Но, с другой стороны, это уже не пустой набор деклараций и хотелок. Россия, видимо, попыталась минимизировать такие риски, сделав достаточно четким механизм этой «гармонизации» и «унификации».
В каждой программе по каждому пункту «гармонизации» приведен исчерпывающий список нормативно-правовых актов, которые нужно «гармонизировать» или «унифицировать».
Далее в отношении почти всех программ первой группы прописан пошаговый механизм, что означает эта «гармонизация»: определение необходимости, уровня и способов гармонизации, сопоставление национального законодательства, согласование принципов, критериев и иного содержания гармонизации, собственно гармонизация и унификация национальных нормативно-правовых актов (НПА), подготовка и соглашение новых НПА.
Далее, помимо трека гармонизации, подавляющее большинство программ содержит и ряд мер организационно-технического характера.
Например, интеграция существующего программного оборудования, разработка нового софта по определенным интеграционным направлениям, проведение пилотных проектов, выработка и выполнение еще более детальных дорожных карт по отдельным направлениям.
Также в русле фактического исполнения договоров нужно обратить внимание на осторожные и размытые подводки к наделению более содержательной ролью и определенной субъектностью самого союзного государства.
Например, в ряде программ заходит речь не только о согласовании национальных НПА, но и о возможности имплементации норм через наднациональные акты.
В основных направлениях декларируется «определение основ создания собственности Союзного государства».
Что касается нормативных и организационно-технических пунктов, то хоть и не детально, но более-менее четко прописаны дедлайны. Они приходятся на 2022-2023 год. На повестке дня появились обязательства в отношении не к какому-либо неопределенному будущему, а довольно близкого.
Наверное, тут опять может возникнуть вопрос, мол, уточнение содержания и сроков интеграции все равно не гарантирует готовности белорусской стороны это выполнять. И вот здесь важную роль играет вторая группа программ (газ, нефть, налоги и таможня), их содержание и механика имплементации.
Низкие цены и благоприятные условия по газу и нефти — это главные моменты для белорусских властей. И они чувствительны не столько в будущем, сколько сегодня и сейчас. Сохранение «нефтегазовых субсидий» для сегодняшней Беларуси — условие поддержания штанов в экономике. И русские этим напрямую пользуются.
Газовая программа предусматривает, что в 2022 и 2023 годах цены поставок «голубого топлива» для Беларуси определяются ежегодно по итогам переговоров сторон и закрепляются отдельным протоколом изменений к базовому соглашению 2011 года. Этот протокол действует год.
Имеется в виду, что после 2023 года может начать действовать так называемый единый рынок газа, которого белорусская сторона добивается с самого начала всей эпопеи интеграции. В надежде, что при определенных оговорках этот единый рынок должен обеспечить низкие цены на газ для Беларуси по умолчанию, без надобности дополнительных переговоров. Для этого стороны должны заключить соответствующее дополнение к этой программе.
Полагаю, такой механизм демонстрирует, что Россия намерена использовать цену на газ в 2022—2023-м, а также согласие подписать договор о совместном рынке газа позже как инструмент принуждения к выполнению первой группы программ. Будет движение по другим направлениям — будет дешевый газ и дальше его единый рынок.
Похожая ситуация с программой по нефти и нефтепродуктам. Но еще с более жестким механизмом условий и контроля.
Российский нефтяной маневр приводит к снижению рентабельности белорусских НПЗ и его движению в минус, что ставит под вопрос жизнеспособность всей отрасли. А это экзистенциальный вызов для всей нынешней модели экономики, ведь нефтепереработка — ключевая из ее «стержневых» отраслей.
На будущее соответствующая программа предусматривает «решение» вопроса за счет создания единого рынка. Во многом по аналогии с газовым вопросом.
А относительно нынешнего периода программа отсылает и напрямую связывает нефтяные перспективы с гармонизацией налогового и таможенного законодательства. И тут самое интересное.
Публично российские чиновники не раз декларировали обусловленность компенсации за нефтяной маневр (через механизм обратного акциза) согласованием принципов косвенного налогообложения.
На первый взгляд, этот механизм и закреплен в соответствующей программе под формулировками «согласование и подписание международного договора о принципах взимания косвенных налогов» вместе с «установлением фискальных параметров работы белорусских НПЗ в связи с проведением РФ налогового маневра».
Частично такая взаимоувязка понятна, но всегда она выглядела немного натянутой, так как принципы и другие характеристики взимания этих налогов в Беларуси и России достаточно близки.
Из программы видно, что под предлогом согласования принципов косвенных налогов на самом деле российская сторона гораздо больше волнует возможность видеть и частично контролировать финансовые потоки белорусской экономики.
Одним из главных технических решений этой программы являются «проектирование интегрированной системы администрирования косвенных налогов (ИСА КН)», «разработка ИСА КН», «внедрение ИСА КН».
В современной России через налоговое программное обеспечение (АИС «Налог — 3») осуществляется тотальный контроль за всей экономической деятельностью.
С одной стороны, эта система выполняет и функции, которые она декларирует: она на самом деле позволяет снизить мошенничество, повысить фискальную прозрачность. Но одновременно довольно много поводов думать, что возможности этой системы используются и для воплощения извечной идеи авторитарных или тоталитарных режимов: «Большой брат следит за тобой».
Похоже, что такой опыт российская сторона хочет экстраполировать на Беларусь, чтобы получить доступ к контролю за финансовыми потоками в белорусской экономике.
Некоторые неоднозначные детали содержит также таможенная часть этой же программы. Например, идет осторожная речь о создании новой наднациональной структуры (межгосударственный центр в составе Таможенного комитета Союзного государства), наделении таможенного комитета СГ рядом новых полномочий.
Как раз эта программа расписана в максимально конкретных деталях, оговорена последовательность шагов. И именно по этой программе утвердили самые жесткие дедлайны (в основном речь идет о текущем 2022 году).
Газ, нефть и налоги — вот блок программ, которые обеими сторонами рассматриваются как ключевые.
Для белорусской стороны это попытка решить остро стоящие вопросы уже сегодня.
Ради этого пришлось отказаться от своей прежней позиции: к середине 2020-го белорусские власти отстаивали мысль, что за дешевые нефть и газ уже заплачено вступлением в ЕАЭС и о никаких новых условиях не может идти речь.
Вот так за один и тот же товар (дешевые газ и нефть) пришлось заплатить дважды. Но с надеждой все-таки позже свернуть.
Российская сторона в этом договоре четко обозначила свое понимание интеграции. Они претендуют на контроль за всеми институциональными фундаментами Беларуси и хотят лишить страну институциональной самостоятельности. Происходит вовлечение Беларуси в круг российских стандартов и критериев, привязка к себе и своей траектории развития.
Москва понимает, что существует вероятность, что все снова пойдет не так. Поэтому они максимально пользуются слабостью экономического положения Беларуси сегодня. И пытаются запустить двухшажный механизм имплементации.
Властям Беларуси нужны дешевый газ и нефть. Россия же использует сниженные цены на энергоносители в качестве троянского коня, чтобы включить механизмы контроля через налоговые и таможенные инструменты, включая «налоговое видеонаблюдение».
Если это получится, то и продвижение основной части интеграционного пакета станет вопросом времени и делом техники.
